——访国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员易鹏

　　文/本刊记者 刘 佳

　　在刚刚闭幕的“两会”上，由李克强总理提出的“新型城镇化”政策成为本次会议的热点话题之一，被多次提及。新型城镇化除了将成为中国扩大内需的最大潜力外，更是中国经济进一步实施改革的总抓手、主命题。如何实现新型城镇化与中国经济改革的结合，如何通过改革避免在推行新型城镇化过程中出现的“投资大跃进”、“造新城”等现象的出现。带着这些问题，《经济》记者采访了国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员易鹏。

　　《经济》：您曾公开表示“城镇化只是中国最大内需的潜力所在而不是内需所在，要想从内需潜力变成真正的内需，就必须要借助改革来推动其实现”。您所指的“改革”具体指哪些方面？

　　易鹏：户籍、财税、利率、机构职能、土地等基本资源要素、经济考核制度、收入分配体制等改革。

　　推进新型城镇化，就要扶持高新技术产业发展，要基于绿色、生态的理念。因此，税收要向抑制高耗能的产业、扶持高新技术产业倾斜，起到结构调整的作用。要以推动消费为主，扩大投资为辅。“两会”后，推动新型城镇化建设的税收工作重点，可能会更侧重消费税方面的改革，比如房产税，因为地方政府更愿意促进消费。而以往以增值税为主体的税收方式，是以工业生产为主体，这就导致钢厂、水泥厂的严重产能过剩。税制的调整会带来产业结构的变化，有助于新型城镇化建设质量的提升。比如，最近北京市出现的雾霾天气。北京市内污染严重的工厂虽然已经迁到京外，但雾霾天气是受整体区域环境影响的。北京市周边的河北省是产煤大省，并且北京把很多厂迁到河北，这样就会造成京外空气污染影响京内。通过税制改革，调整产业结构，就会促进绿色、生态经济的发展。通过利率市场化的改革，经营要素能够实现更好的资源配置。

　　推进新型城镇化建设，一边要让农民工进城，一边又对基础设施和公共服务提出了更高的要求，这需要政府财政支出的支持。一些专家、学者反对户籍大改革，就是出于财政方面的考虑。但地方政府可以通过将大型国有企业，比如银行、事业单位、国企等的收入充实到社会保障基金中，帮助解决城镇化建设中面临的财政不足问题。一些地方政府把新型城镇化误认为是“造新城”，依赖土地财政资金的支持，或者将重点转向房地产投资，但核心还是想方设法提升城市的承载力。

　　未来的10年，我希望是改革的10年。现在我们处于城镇化进程深水区、攻坚期，只有通过改革才能化解许多问题。以前的城镇化是“多赢”，现在的新型城镇化是“此消彼长”，比如北京市在开放异地高考政策方面，在惠及一些人利益的同时，也会危及一些人的利益，因此需要不断研究。但如果不推动改革，就会出现倒逼改革的现象。比如此次“两会”期间，有着“最美洗脚妹”之称的安徽农民工代表刘丽，引起广泛热议。来自深圳的农民工代表易凤娇也提出“建议公司提供夫妻房”，期望社会给予农民工更多的人文关怀。新一代的农民工大多为“80后”、“90后”的年轻人，他们的成长与生活环境与他们的父辈大不相同。这些“农民工二代”更期望得到社会的认同与尊重，否则将会造成社会的动荡。在推行城镇化建设的过程中，中央应重视各项改革措施的整体性、协调性。新型城镇化建设不仅是经济问题，更是政治、社会、改革问题。

　　《经济》：新型城镇化在推行的过程中会不会走投资驱动型的老路？顶层是否对制度考核有相应的考量？

　　易鹏：一年前，李克强就已经提出新型城镇化的概念，目的就是为把城镇化的问题讨论清楚，比如粗放性、不公平性等。以前，城镇化是1.0版：重速度，不重质量；现在，新型城镇化是2.0版：既重速度，也重质量。在这一过程中，地方政府会将新型城镇化误认为“搞投资”。因此，首先要明确新型城镇化的内涵，让社会中的更多人知道城镇化不是搞房地产、搞投资；其次，在明确新型城镇化的内涵后，顶层应制定相关配套制度，比如：对于“造新城”现象，中央可以通过制定更严格的土地制度、土地指标，逼迫地方政府在原有城市基础上，提升城市承载能力；再次，建立新的政绩考核体系，将新型城镇化落实情况与政绩考核配套；最后，对城镇化率一定不要规定指标考核，使其顺其自然地增长。把城市承载能力、公用服务问题解决了，新型城镇化自然就会水到渠成。否则，将会造成弄虚作假、导致半城镇化和低质城镇化现象的出现。中国的城镇化不是一蹴而就的，新型城镇化更是以制度为基础的。

　　此次“两会”审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中表示，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门改革。机构体质的改革，表明顶层对各部门职能、岗位要求的更加明确、清晰。但在推行新型城镇化过程中，还要加强监督落实。这方面，除了靠中央政府外，还要加大民众的参与。比如很多地方开山辟地，对生态环境造成破坏，民众的反对就会成为最大的声音和制衡力量。改革就是放权，不能总是中央和地方政府说了算。但要政府权力转移，一定要有承接平台，这就需要搞活企业，从而解决就业问题。因此，城镇化成本的支出是由个人、企业、政府一起承担的。

　　《经济》：会不会出现城镇化投资“大跃进”的现象？

　　易鹏：存在一定风险。中央从没说过城镇化建设就是“造新城”，也不是投资“大跃进”，关键在于制度改革、合理规划、节约发展。地方政府应该做到：首先，控制投资。城镇化可能会产生一定的投资，但必要的投资还是要有，只是不能超过正常增长水平；其次，科学规划、因地制宜。有些村镇人口数量有限，因此，对人口数量有一定要求的工业生产便不能成为这些地方的发展主体，只能转而发展旅游业或有特色的产业。在这方面，中央政府应做总体规划，地方政府做制度规划，因为个别城市的发展规划需要根据诸多因素的变化发生不断地调整。比如深圳曾以农民工的人口流动为主，现在又出现了新的人口流动模式，即到深圳务工人员将自己的老婆、孩子、父母都接到深圳去，这对深圳的公共服务设施就会提出更高的要求。此外，深圳的人口素质在不断提升，配合高新技术产业也在不断发展。随着人口规模、结构、素质的变迁，未来城市布局也要不断发生改变。

　　《经济》：在推行新型城镇化建设的过程中，地方政府除了会扩张造新城，还有哪些问题是可能发生或应该避免的？

　　易鹏：地方政府对新型城镇化的概念理解并不是太清晰，因为中央还未出台规划意见。地方政府在推行新型城镇化时，钱从哪里来是个极大的问题，不能靠征税，所以只好做地产投资或“造新城”。

　　此外，在推行新型城镇化过程中，地方政府还会出现对城市管理、规划的不周全。比如我国一些小县城，人口不到20万，却要修很多条宽敞的马路，这是没有必要的。反之，上海高铁因现在没有太多人乘坐，就出现众多“资源浪费”等类似的声音。我认为，这都是对外来城市管理、规划考虑不周的表现。地方政府在推行新型城镇化建设时，应具有前瞻性，看到未来的发展趋势，而不该仅着眼于当前。此外，多地出现 “视觉城市”。今年“两会”开幕伊始，温家宝所作的《政府工作报告》中就明确提出，要建设以人为本的城镇化。新型城镇化更应由以物为本向以人为本过渡。在上海市陆家嘴(10.88,-0.02,-0.18%)工作的人们，在生活方面会感到非常不适，因为该地区的消费过高。在建设之初，地方政府将视觉效果放在实用性之上，造成巨额的财政支出。这就使我们考虑到一个问题：中国是不是很多城市都需要建设成为世界城市、视觉城市？因此，我认为，城镇化的投入成本不应过高，否则会使市场、居民望而却步。并且，高投入必然造成高房价、高消费，这也将抑制城镇化的进程。

　　中国各个城市的实际差别很大，因此，在进行新型城镇化建设过程中，地方政府应根据自身情况，逐渐消化。

　　《经济》：您认为，“两会”后，政府在推进新型城镇化建设上的工作重点将会是什么？

　　易鹏：“两会”后，建设城市群的力度会加大。此次“两会”期间，湖南、湖北、江西、安徽四省高层提议“将长江中游城市群纳入国家战略”。此前，我也曾提出“3+n”发展模式，即在珠三角、长三角、环渤海经济圈之后，我国也应开始打造中国经济增长“第四极”城市群。除长江中游城市群外，我还建议中三角、中四角可以建设成为下一个城市群。因为，这些地方人口辐射规模广、交通便利、水源充足，且产业基础较好。此外，“两会”后，我认为，国家将从以人为本的新角度出发，软硬结合积极推进新型城镇化建设。