国企改革必须顶层设计与底层设计并举

原文作者：国务院国资委研究中心宏观经济与战略发展研究部部长 程 伟

当前和未来一定时期，打造具有全球一流竞争力的大企业大集团是国有企业尤其是中央企业改革发展的目标，必须在这个目标的基础上设计改革的路线图和时间表，坚持顶层设计和底层设计并举。

一、顶层设计：完善体制，解放生产力

顶层设计的核心是处理好政府和企业的关系，具体包括两条主线和三大内容。

第一条主线是行业的科学管制与开放和国有产权的有效流转，突出表现为国有经济布局和产业结构调整，目标是国有企业资源的有效分布。没有行业的科学管制就没有产业的有序开放，就只能依靠国有控股来保证产业安全，也就没有国有产权的有效流转，企业在发展过程中所必须经历的市场化、证券化、社会化、国际化就会变成空话，公有制的多种实现形式就很难实现；与此同时，没有产业的有序开放，产业链的垄断地位就很难打破，企业创新体系就没有市场基础，企业过多考虑的是产业扶持政策，基于产业创新上的制度创新和体制创新就很难形成，尤其是技术专利产业化和激励约束制度等问题。当然，科学的产业安全管制模型未有效建立起来时，私有化的垄断比国有的垄断更加伤害国民经济。这一点得到了各国行业发展规律的证明。

第二条主线是建立现代产权制度下的现代企业制度。一是建立基于科学决策的制衡机制，主要是提高公司治理水平；二是建立基于企业价值创造的传导机制和激励约束机制，主要是提高企业活力，核心是依托于资产的证券化、社会化和市场化提高国有企业的运营效率。为了达到党的十八大提出的2020年“两个翻一番”的战略目标，按照过去10年发展轨迹和世界一流企业的发展规律保守测算，国务院国资委监管的中央企业未来10年年收入增长率不低于20%，年总资产年增长率、净资产年增长率、利润总额增长率不低于16%。以此估算，以2011年为基数，2020年央企营业收入和资产总额不会低于100万亿元。按照66%的资产负债比率来算，净资产将不低于33万亿元；利润总额不会低于2011年的5倍，不低于5万亿元。为了达到以上目标，国企改革必须解决以下几个现实问题：一是营业收入构成如何，国内与国际营业收入的比例如何分布，这考量着国企国际化的路径和发展方式；二是高科技产品和第三产业的收入构成如何，这考量着科技创新体系的有效程度；三是在国民人均收入翻一番的基础上国有企业的利润如何保证，这考量着企业运营效率；四是直接投资的资金来源问题。2020年净资产总额将不低于33万亿元，还有至少23万亿元的缺口如何保证。国企发展至今，不可能再依靠财政直接投资来推动企业的发展，依靠国有资本经营预算也不可能满足多数产业集团发展的实际，所以，伴随收购兼并和依靠金融市场融资成为历史必然，国有股权的稀释与国家安全的保证就是现实冲突。这考量着资本市场的有效性能否支持国有企业的有序发展，考量着产业的管制与开放能否支撑产业竞争力的提升和国民福利的提高。五是国有企业的资源如何集聚和集中，产业如何分布，这考量着产业结构调整、产业科学管制与开放和产业竞争力的关系如何有效解决。未来10年这些问题都要通过改革来解决。

三大内容：一是明确国有经济在国民经济中的地位，在此基础上探讨产业转型升级路径，突出资源整合。国有经济在国民经济中的重要性不要简单以国有经济占国民经济的比例来衡量，应该以产业重要性来评价，通过产业制度和产业政策来监管，当然国家利益的保证在国有股权稀释的情况下可以通过“金股”、董事会“一票否决制”等多种方式来保证，下一步应该探索在企业国际化道路上保证国家利益的多种手段和方式。二是明确国有企业在国民经济中的定位，在此基础上研究不同功能定位的国有企业发展路径，突出资源优化。不同阶段国企的功能不同，如何有效调整是一个前瞻性和操作性问题。遵循行业发展规律来发展国企是打造行业旗舰的基础。三是围绕国有企业产权制度改革所涉及的一系列制度安排，突出资源效率。这对企业公司治理、战略管理、管控模式、全面预算管理、业绩考核与分配、供应链管理和风险管理至关重要。遵循市场发展规律是企业发展永恒的逻辑。

二、底层设计：适应市场机制，提高运转效率

底层设计的核心是市场化机制建设，即建立一整套价值传导机制，提高资源的运转效率。不同功能定位的国企需要不同的体制机制来保障。由于国企改革不彻底，在很多方面并没有反映市场特征，导致管理手段和方式扭曲。应在以下几个方面深化改革：

一是重新思考国企改革发展的逻辑。由于国企改革不彻底，过度强调产业安全的控制能力而忽视了企业价值创造能力，导致多数国企过度强调规模的扩张，忽视了竞争力的提升，这是当前国企的通病，也是政企不分和政资不分的必然结果。

二是努力深化现代企业制度建设。现代企业制度的核心是建立一整套制衡机制，达到科学决策，进而提高企业竞争力，持续创造企业价值。我国国企的董事会是全世界最复杂的治理结构，涉及国有出资人代表、董事长、党委书记、企业法人、监事会、管理层、职工董事、职工监事、工会等多个利益代言人，能否建立一套利益制衡机制，共同创造企业价值，是我国国企治理结构的重要难题。如果做不到这一点，会导致目标混乱、管理扭曲、官僚主义严重，大大增加企业的管理成本，严重伤害企业价值创造能力，严重扭曲国企的市场化改革方向。

三是有序推进人才的市场化改革。突出体现在国有企业领导人的考核与任免制度和人力资源市场化改革等方面。应该像世界一流企业一样，根据企业的不同发展阶段面临的现实问题来选择CEO，彻底改变只要国企领导人没有政治问题、违法和年龄原因就不更替的干部任免方式。企业领导人的市场化改革不到位，引进一流的人才和机制提高全球竞争力就是空话。

四是不断完善业绩考核和分配制度市场化改革。国企领导人的政治诉求严重，内部不同类员工的成长通道不完善，市场化考核的指标和价值创造竞争力的培育指标严重不足，过度强调规模控制类指标和行政类指标；战略控制、预算管理、业绩考核与分配制度没有完全反映企业所处的行业特征和阶段性特征；由于税收制度和社会福利制度不完善，我们不能严格按照基于企业价值创造的市场化分配制度来推进三项制度的改革。过度关注贫富差距，忽视了效率的提高，这些是当前业绩考核和分配制度所要面对的主要问题。国有企业毕竟是企业，应该建立在提高效率的基础上，企业的收入分配制度与政府收入分配制度不要混为一谈。基尼系数偏高和收入分配政策调整是国家职能，主要应通过税收和社会保障来调节。而企业要解决的是效率和竞争力问题。国企的业绩考核分配制度，一定要建立在市场化改革的轨道上。简单的限高和提低手段，不是国企业绩分配考核制度的改革方向，而应该是国家收入分配政策调控的手段。优秀的企业只有通过与同行业的优秀企业对标，进行战略管理、预算管理、业绩考核和收入分配等一系列制度的市场化改革，才能提高资源的运转效率。当然市场化的收入分配制度应该建立在人力资源市场化和有效的个人所得税制度改革的基础上。

五是要不断完善创新体系。当前中国面临着科技创新对产业支撑严重不足的挑战。突出表现在，我国的产品大多处于产业链的中下端，技术对我国制造业的支撑严重不足导致对环境的污染越来越严重，规模化的扩张导致市场竞争格局以简单降低价格为前提。全球产业链的布局、结构整合的能力有待提高。从企业内部来看，科技对企业发展的支撑严重不足，突出表现在技术的研发过度关注专利，而忽视了科技成果的产业化与技术的嫁接整合能力。

六是努力锻造享誉全球的世界品牌。当前国企还没有哪个企业的技术在全球行业中具有绝对的领先性，还没有哪个企业对行业的全球影响力在资源要素的流动和流向上具有主导作用，还没有哪个企业在境外市场的销售收入超过总销售收入的40%以上，中国的生物制药、快速消费品、汽车和核电等行业基本上还没有走出国门。

七是提高全球资源的整合能力。中国企业未来布局将会导致产业空心化，这就需要世界一流的体制和机制将资源要素进行全球整合，仅仅依靠国内市场是达不到此目标的。需要建立一流的资本市场和有效的风险分担机制，完善超强资产证券化的能力以及科技成果的产业化能力，打造全球分布的科技管理人才机制，提高行业标准的制定能力，铸造一流品牌的市场服务能力。

总之，我们应该旗帜鲜明地依托于市场规律，依托于行业特征，依托于企业竞争力的提高，强化国有企业的底层设计，并与顶层设计遥相呼应，使国有经济、国有资本和国有企业建立在有效的科学行业管控手段和完善的市场机制和市场契约基础上，不断提高国企的活力、控制力和影响力。

三、中心环节：完善现代产权制度与公司治理结构

从整体上来看，顶层设计与底层设计高度相关，一方面顶层设计得不到市场的有效反应一定以失败告终，比如很多与市场不接轨不相符的体制机制会扭曲国有企业的市场行为，伤害企业的全球竞争能力；另一方面，底层设计没有顶层设计的支撑，市场化机制也不能持续，企业的长远发展会受到挑战。从国企改革的路径来思考，顶层设计与底层设计的中心环节是完善现代产权制度与公司治理结构。

国家的创新体系是建立在金融资本与人力资本有效对接、通过企业这个市场载体将要素资源有序整合、持续高效地创造财富的基础上。企业市场化改革的核心是重塑人力资本、金融资本与市场上各类资源要素的契约关系。从全球企业市场竞争格局来看，英美法系企业的竞争力明显强于大陆法系企业，前者公司治理的逻辑是在完善法规的背景下，将企业的价值最大化和竞争力的提高作为评价企业治理结构有效的唯一标准。而大陆法系企业(比如德国和日本)的公司治理逻辑是建立在利益相关者利益最大化的基础上。但是由于信息披露的不完整和风险管理的有效性达不到预期，企业高管利用各种手段提高管理层的利益，违背了利益相关者利益最大化的治理逻辑，导致本国企业竞争力下降。公司治理的本质是股东利益、管理层利益与公司利益达到和谐统一，有效的公司治理通过完善监督企业内部人控制和有效的激励约束机制等内部监管制度和打造资本市场和要素市场等一系列的外部监管体系，持续创造企业价值。

治理结构的核心是解决委托—代理关系、信息披露制度和不确定性风险管理。国资委为了推进董事会的独立性，规定改制后的央企和央企上市公司董事会中外部董事超过半数，薪酬委员会成员全部由外部董事担任，这符合公司治理的逻辑。但是当前外部董事的来源、考核与评价、薪酬与收入分配、责任追究等制度的建设任重而道远。将政治优势转为企业核心竞争力是国企公司治理必须正确面对并有效解决的现实问题。《中国共产党章程》第46条规定党组发挥领导核心作用；《公司法》规定董事会是公司的决策机构。董事会和党组如何有效分工，在公司决策中各自起怎样的作用，对于完善管资产与管人管事有机结合的国资监管体制至关重要。

有效的治理结构对坚持市场化的改革方向与完善体制机制建设至关重要。突出表现在投资者、董事会、党组、监事会、管理层、法人代表和职工的利益博弈能否建立在企业价值创造的基础上，这种制衡和博弈对公司资源运转效率的提高和公司战略的有效执行非常重要。例如，董事长、党委书记和总经理的博弈，会造成企业内部决策机制和治理效果不同，而这些结果很多并不是建立在企业价值最大化的基础上。如果国有企业董事会的制衡机制建立不起来，就会变成官僚机构，与市场化的董事会成员透明、公平和平等的决策制衡职责相冲突，这样国有企业治理结构就不是建立在企业价值最大化的基础上，而是建立在局部利益、管理层利益和个人利益控制的基础上。

从总体上看，结合国有企业的定位，分类推进改革必须顶层设计与底层设计并举，厘清几条主线：一是充分重视行业发展特征和国家战略重点来发展和改革；二是重视企业发展的阶段性特征来整合资源和提高竞争力；三是无论哪一类企业都应该坚持市场化的改革方向，推进资源效率的提高，即使是准公共服务性国企，也要在厘清政府和企业关系的基础上进一步强化效率的提高，提高社会福利。

(国资委网站)