编者按：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。党的十八大召开之后，推进新型城镇化被提到新高度。中央经济工作会议也明确提出，2013年经济工作主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化具体包括哪些内涵？推进新型城镇化面临哪些难点？政策层面将如何发力？这些都成为各界关注的焦点。在即将召开的全国两会上，新一届中央政府将全面展示新的治国蓝图，新型城镇化建设必将是其中的重点。

　　为此，本报今起将陆续推出“破解新型城镇化八大难题”系列报道，就新型城镇化过程中面临的户籍制度改革、土地和住房制度改革、就业和产业转移、投融资体制改革、农业现代化、财税体制改革等八大领域的突出问题，进行集中剖析和解读。

　　土地管理制度改革的号角再次吹响，这已经成为2013年社会关注的热点。环顾现状，新一轮土地改革的核心，无疑是打破土地二元结构限制，推进农村土地的改革。记者近日从国土资源部独家获悉，该部由一位副部长牵头，成立了一个专门的研究小组，正在编制农地改革方面的相关文件，有三大文件正在酝酿中。

　　此前，国土资源部部长徐绍史在年度工作会上表示，土地管理制度改革方面，具体包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。而今年“一号文件”提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，其意在为农地改革推进铺路。

　　另据记者了解，有关农村土地改革的“底线”问题也在有关范围内讨论，其中“深圳模式”将农地国有化之后再流转的做法，已经是极大突破。但是，在各个地方政府各显神通的自下而上的改革中，新的惊喜令人期待。对于占有土地资源的上市公司来说，红利或许不在资源本身，在于“改革”本身。

　　⊙记者 于祥明

　　○编辑 龚维松

　　思辨改革：谁受益？

　　1

　　加快建立城乡统一

　　建设用地市场是大势所趋

　　面对城镇化和土地制度变革这一复杂问题，国内诸多官员学者，包括国土资源部副部长胡存智、燕京华侨大学校长华生、北京大学国家发展研究院教授周其仁、中国土地学会副理事长黄小虎等都有自己的深入思考。多位专家学者甚至认为，我国现行的土地制度不改革，未来城镇化的前景堪忧。

　　“土地管理部门探讨征地制度改革，从上世纪90年代就开始了，大体上形成了"缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序"的改革思路。但十几年过去了，对缩小征地范围至今达不成共识。”黄小虎在春节前向记者表示。造成上述结果，究其原因，缩小征地范围意味着地方政府可卖的地减少，影响了土地财政和土地金融，从根本上触动了利益格局，导致投资部门、用地大户、地方政府等一起反对。

　　“可以看出征地制度改革牵出来的是政府经营土地制问题，这两个制度是表里的关系，表面是征地制度，里子是政府经营土地制度。达不成一致，就产生了一个问题，现在的政府经营土地制度或现在的这套征地制度还能不能继续下去？”黄小虎认为，这样的发展方式恐怕难以为继了。

　　燕京华侨大学校长华生则强调，土地制度改革首先要明确“受益主体是谁”的问题，“我认为改革的受益主体应该是移居城市的外来人口，包括农民工及其家属，而不是给城中村或城郊的农民锦上添花，也不是让城市精英在城郊的别墅、庄园能够取得产权证，更不是开发商的盛宴。”

　　对此，国土部副部长胡存智认为，城镇化的目的是使全体人民的生活都好起来，都能享受城镇化带来的繁荣，涉及土地增值收益如何向农民倾斜等方方面面的问题，“绝不是靠一个简单的制度就能解决所有的问题，因此需按照统筹协调、积极稳妥的方式推进”。

　　仅从上述官员学者的讨论，就足见“土改”问题的复杂性。然而，从现实来看，中国的经济发展还是需要大量土地。国土资源部部长徐绍史在年度工作会上表示，土地的管理和改革，就是要保障城镇化建设合理用地，加快统一建设用地市场。

　　“要优化城乡土地利用格局，将城镇化合理用地需求为工作重点，以提高城镇化质量为着力点，积极稳妥地推进城镇化建设。”徐绍史在年度工作会上如是说。他特别强调，要加快建立统一的建设用地市场。

　　“这包括推进城乡建设用地调整利用，不断完善和严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，优化城乡土地利用布局和结构。大力支持新农村建设和发展现代农业，特别是都市农业、设施农业、观光农业、休闲农业。”徐绍史说。

　　而今年中央“一号文件”把发展农民合作社作为建设现代农业、增强农村发展活力的一项重要措施，农民合作组织将获得更多政策支持。有专家指出，农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。

　　值得关注的是，新的农地改革必然也必须涉及更深层次的改革，对此国土资源部不但没有回避，相反还给出了原则和方向。

　　徐绍史明确指出，2013年要深化土地管理制度改革，按照“产权明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的原则，深化农村土地产权制度改革研究和探索。

　　“具体包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。”徐绍史说。

　　另外，记者注意到，徐绍史要求加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，争取在3年内完成，尽快完成确权登记颁证工作；同时继续推动征地制度改革，合理确定补偿标准，严格征地程序，积极推行行之有效的安置方式，重点解决好被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”。