农民合作社作为当今世界一种重要的生产组织形式和经济发展形态，有着160多年的历史。我国自2007年7月1日 《中华人民共和国农民专业合作社法》生效以来，农民专业合作社迅猛发展，截止2011年底，我国共有农民专业合作社52.17万户，出资总额0.72万亿。从青岛市来看，2012年青岛市各类农民专业合作社达到了4225家，较2011年增加1800家，带动农户30多万户。这些专业合作社在带动农户进入市场，发展农村集体经济，创新农村社会管理等方面发挥了重要作用。

另一方面，我们必须清醒地看到，我国农民专业合作社尚处在发展的初期阶段，不仅无法与欧美这样的发达国家相比，就是与某些发展中国家相比，也没有突出的优势或者经验可言。从近年来的实践看，我国农民专业合作社存在的主要问题是：

第一，规模较小，辐射力不强。

以2011年农民专业合作社为底数计算，每个农民专业合作社出资额仅为138万元人民币，对于中国这样一个农业大国来说，的确是太少了。与其他市场主体比较，更能说明问题。以青岛为例，农民专业合作社户均注册资金仅高于个体工商户，为外资企业的1/30,内资企业的1/25,私营企业的1/4。再以会员数为参照物，也可以反映出来规模的局限性。美国作为最发达国家，其实是名副其实的农业大国。根据美国农业部合作社发展局发布的农业合作社统计资料，2006年美国农业合作社数量为2675个、社员数达260万人，因部分农民参加了一个以上的农业合作社，社员数超过美国农民总数。农业合作社当年的主营业务量 （不含合作社之间的交易量）达1105亿美元，净利润达32亿美元。相比较之下，合作社规模过小，对农民的带动作用以及市场的辐射作用必然有限。

第二，资金普遍不足，难以获得金融机构的有力支持。农业部农村经济研究中心对33家农民专业合作社的调查表明，只有7家从金融机构获得1552万元贷款，贷款额仅占需求额的6.6%。22家农民专业合作社中，只有10家的成员获得贷款，贷款额为2211万元，仅占贷款需求额的12.2%。国务院发展研究中心的一项对9省107个获得财政部支持的农民合作经济组织的调查表明，合作组织营运资金中，仅有9.25%为金融机构贷款，其余全部需要自己想办法。由于很难获得金融支持，农民专业合作社难以做大做强。

第三，内部治理结构不规范。资本集中化现象严重，在产权结构上问题比较突出。据学者抽样调查，出资最多的前三位成员出资平均占到总出资额50%以上，这与合作社聚集众多农户力量的初衷多少有些不符。缺乏民主管理制度。有的合作社虽然有章程但不规范，有的合作社没有按照要求成立成员大会、理事会、监事会等组织机构，或者虽然设立，却形同虚设。有的合作社在重大项目和活动上决策不民主，许多成员只愿意利益共享，不愿意风险共担。有的合作社财务管理制度不健全，账目不清，科目设置不符合要求。

第四，人员素质亟待提升。人才特别是专业管理人才匮乏成为制约农业合作社发展的重要瓶颈。从实际情况看，相当多的农民专业合作社的领导是村级组织的干部，由书记或者村长兼任，出现了所谓的干部化倾向。历史地看，这种现象带有一定的合理性。随着村民自治的深入发展，能够当选村干部的一般来说都是村里的能人或者富人，有一定的经营管理水平。从长远发展角度分析，干部化带来的弊端将会越来越明显。培育具有市场经营意识，懂得管理的专业化人才将是农民专业合作社发展的必然要求，职业经理人的出现是这个行业发展水平的标志。

第五，配套的政策措施有待落实。新世纪以来，中央高度重视农村工作，从2004年以来，已先后发布10个一号文件。文件多次提到农民专业合作社发展问题。如，2004年一号文件要求，“从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息”。2005年一号文件指出：“支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费”。2006年一号文件要求，“积极引导和支持农民发展各类专业合作组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度”。2007年一号文件指出，“各地要加快制定推动农民专业合作社发展的实施细则，有关部门要抓紧出台具体登记办法、财务会计制度和配套支持措施。要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增大农民专业合作社建设示范项目规模、着力支持农民合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营”。2008年一号文件指出，“落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策，尽快制定税收优惠办法，清理不合理收费。各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持，农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”。2009年一号文件要求，“扶持农民专业合作社和龙头企业发展。加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动。加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持。将合作社纳入税务登记系统，免收税务登记工本费。尽快制定金融支持合作社、有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法”。2010一号文件指出，“大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。2012一号文件提出，“培育和支持新型农业社会化服务组织。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。充分发挥农民专业合作社组织农民进入市场、应用先进技术、发展现代农业的积极作用，加大支持力度，加强辅导服务，推进示范社建设行动，促进农民专业合作社规范运行。支持农民专业合作社兴办农产品加工企业或参股龙头企业”。2013年 《中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》，在原有文件精神基础上，对合作社建设做了更为全面的论述，有些是完善原有的政策，有些是首次提出，如“把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作”。“创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务”，“落实设施农用地政策，合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理”，“积极探索合作社联社登记管理办法”等。

可见，中央对农民专业合作社是非常重视的，文件的要求是十分明确的具体的，当下的关键是落实到位。国家有关部门以及地方政府在推动农民专业合作社发展问题上，在配套政策，特别是资金、税收、人才支持上与中央文件要求还有较大差距。这里面既有思想认识问题，也有体制、机制的制约。一些部门对三农问题重视程度不够，落实中央的政策要求不积极，热衷于工业建设，认为无工不富，关注的中心是招商引资，抓大项目，对农民专业合作社建设热情不高，措施不到位。更有甚者，涉农部门“九龙治水”，难以形成推动农民专业合作社发展的合力。

解决上述问题，必须按照2013年中央一号文件要求，提高思想认识，坚持把培育农业新型经营主体作为转变经济发展方式的着力点来抓，进一步提高农业集约化、专业化、组织化、社会化水平。

首先，政府加大支持力度，帮助解决资金不足问题。从国外的情况来看，加强对农民专业合作社的金融支持才是解决资金不足问题的关键。例如，加拿大为解决合作社成员的融资问题，出台了政策：对于合作社的成员，如果因为经营风险导致还不了款，政府财政将为其偿还25%的贷款。因此，加拿大的农民合作经济组织发展得比较快，市场竞争力也很强。在资金支持方面，可以仿效对民营企业的36条，出台文件，成立担保机构，为农民专业合作社融资创造条件。另外，组建专门的政策性银行。操作上可以改组一家现有政策性金融机构，或者在农发行体制内增设该业务，或者银行剥离相关业务、共同出资组建。

其次，强化规范化建设。培育一批运作规范、带动力强的、能代表青岛现代农业发展水平的示范性合作社。凡是我们重点扶持的合作社，都要健全民主管理制度和盈余分配制度，真正办成农民自己的合作组织。健全民主管理制度建设，首先要建立健全组织机构，理顺职责，形成科学的治理结构。建立重大决策民主化机制，防止少数人说了算。合作社应该按照财政部相关规定，设置和使用会计科目，登记会计账簿，编制会计报表。另外，搞好合作社税税制改革工作。

第三，着力抓好管理人员培训。

第四，落实配套政策。有关部门要抓紧研究农民专业合作社在用地、人才、税收、保险服务等方面的优惠政策，使政策尽快落地，助推农民专业合作社发展。