近年来，各地各有关部门认真贯彻落实中央要求，采取有效措施，完善扶持政策，加大指导服务，农民合作社跨越发展。到2013年底，全国依法登记的专业合作、股份合作等农民合作社达到98.24万家，比上年增长42.6%；实有入社农户7412万户，占农户总数的28.5%，比上年增长39.8%。合作社覆盖了农业各产业，涉及种植业、养殖业、农村服务业和农产品加工业，从事主要农产品生产。合作社能力快速提升，越来越多的合作社开展农资供应、统防统治服务，发展包装、储藏、加工、流通业务，有一半的合作社开展一体化服务。尤其是一些合作社积极发展直供直销，开展农社对接，到去年底，有1.51万家合作社在130个城市的2.82万个社区设立了2.35万个直销店，办起了农民自己的“超市”，直接受益的城市居民达7820多万人。

    随着经济社会的发展，农民对合作内容、合作层次、合作形式的需求更加多样，推动了农民合作社多元化发展，在以农业产业开发和农产品生产经营为纽带的专业合作社以外，涌现出信用合作、劳务合作、社区股份合作、土地股份合作、休闲旅游农业和传统民间工艺文化产品开发等各种类型的合作社。从这些合作社参与主体看，既有农业企业、涉农部门、村集体领办的，也有农村能人、专业大户创办的，还有一般农户自己联办的；从合作内涵看，既有围绕主导产业产品搞专业合作的，也有以盘活集体“三资”为目的搞社区经济合作的，也有为了明晰土地产权、提高产出率搞土地股份合作的，还有为农业生产提供资金支持和人力资源服务开展信用合作和劳务合作的。

    对于这些合作社，只要符合合作社基本原则和服务成员的宗旨，能让农民切实受益，都应当给予鼓励和支持，搞好引导服务、创造良好环境。同时，要抓住农村土地制度改革的有利时机，在有条件的地方推动土地承包经营权分置并行，探索发展以土地经营权为纽带的合作社，鼓励农民以土地经营权折价入股合作社，支持合作社发展土地托管，正确引导那些仅从事土地流转中介的合作社发展，防止出现强制“归大堆”，更不能定任务、下指标，不能替农民做主、代农民决策，不能急功近利、一哄而起、刮风搞运动。

    引导农民合作社规范运行，着力加强能力建设

    近年来，在中央和地方一系列支持政策措施的带动下，农民专业合作社蓬勃发展，自身实力、发展活力和带动能力进一步增强，正在成为“农民的眼睛看市场、农民的耳朵听信息、农民的腿脚跑经营”，在发展现代农业、促进农民增收、建设社会主义新农村中发挥着越来越大的作用。站在新起点，我们还要清醒地看到，当前我国农民合作社发展还处在初期阶段，在数量快速增长的同时，一些地方还不同程度地存在着重发展轻规范、重数量轻质量的问题。不少合作社的章程没有充分体现自身的特点，民主管理机制还不健全，部分合作社规模偏小、实力不强、服务能力有限。这些问题就是合作社发展的潜力所在，必须下大力气加以解决。

    今年中央1号文件强调“引导规范运行，着力加强能力建设”，既立足当前，也着眼长远，重在强化农民合作社的运行质量，增强农民合作社的发展能力，为农民合作社发展提供制度保障。贯彻落实中央这一要求，我部将着重抓好以下工作。一是加强规范化建设。研究制定加强合作社规范化建设的意见，指导合作社健全规章制度，完善运行机制，强化财务管理，提升合作社管理水平和发展质量。深入推进示范社建设，开展国家示范社评定工作，建立国家示范社名录，树立一批可看可比可学的标杆和样板，示范带动合作社规范发展。二是支持合作社做大做强。引导合作社开展标准化生产，加强品牌建设，发展农产品加工和流通业务。继续扩大农社对接试点范围，发展多种形式的产销衔接。鼓励专业合作社坚持自愿平等互利发展联合社，引导同业合作社或产业密切相关的合作社自愿采取兼并、合并等方式进行重组，扩大服务规模，进一步提升合作社带动农户能力、自我发展能力和市场竞争能力。三是完善扶持政策。积极争取有关部门的支持，加大政策扶持力度。推动更多的财政资金和涉农项目投向合作社，财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；推动完善税收优惠政策，支持合作社发展农产品加工流通业务；落实农用地政策，在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于合作社建设配套辅助设施；鼓励金融机构对示范社开展联合授信，引导融资性担保公司为合作社提供担保服务。

    允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护

    合作社是农民的组织，扶持合作社就是扶持农业和农民。各级各有关部门按照中央要求，不断完善财政、税收、金融等方面的扶持政策，有力地促进了农民合作社发展。近年来，我部会同发改委、财政部等7部门出台了支持合作社承担涉农项目的政策，提出凡适合合作社承担的，都要纳入支持范围。目前农村土地整治、农田水利建设以及标准化养殖小区等项目，都把合作社作为承担主体。2013年，仅中央财政农民合作组织发展资金规模就达18.5亿元。基于此，今年中央1号文件提出“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社”，目的就是要通过促进财政投资项目与合作社广泛对接，创新政府财政支农方式和机制，让财政支农项目更直接、更有效投入农业和农村，更好地达到财政支农项目的目标。

    随着支持农民合作社政策力度的加大，农民合作社的基础设施得以改善，经济实力不断提高。但是，一些地方在项目投资中存在重建设轻管理，对于国家补助项目形成的资产没有明确管护主体，导致权利不清、责任不明、管理不善，影响到设施的作用持久发挥，造成资源严重浪费。对此，今年中央1号文件提出“允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，明确授权合作社是这些资产的持有者和管护者。要积极引导合作社建立管护机制，明确管护责任，制定具体的管护制度，加强对国家补助项目形成资产的管理和维护，并利用这些资产开展经营活动，使之为合作社全体成员创造效益，从中受益，使之为建设现代农业发挥持久功能和作用。

    引导发展农民专业合作社联合社

    农民专业合作社联合社是近年来我国农民合作社发展中的新生事物，是农民专业合作社按照自愿、平等、互利的原则进行的再联合。当前，农民专业合作社经营规模普遍较小，经济实力不足，发展能力不强，在激烈的市场竞争中，单个合作社难以有效应对，这就要求不断推进组织制度创新，开展多种形式的联合与合作，增强合作社在市场竞争中的主动权，最大限度地实现农民成员的经济利益。发展联合社是做大做强农民合作社、应对市场竞争的现实选择，是提高农业组织化程度、构建新型农业经营体系的内在要求，是培育壮大主导产业、建设现代农业的有力举措，是增强行业自律、维护市场秩序的重要手段，是推进城乡要素良性互动、实现资源均衡配置的有效途径。

    中央鼓励支持合作社开展合作与联合。2013年中央1号文件提出“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合”。为贯彻中央这一要求，去年底，农业部和国家工商总局联合出台了《关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，要求积极探索开展农民专业合作社联合社登记管理工作。一些地方也采取有效措施，引导支持联合社发展，探索出了生产型联合社、销售型联合社、产业链型联合社、综合型联合社等多种模式。目前，联合社由点到面蓬勃发展，全国达到6000多家，涵盖专业合作社84000多个，带动农户达560多万户。

    今年中央1号文件再次对发展联合社提出了明确要求，强调“引导发展农民专业合作社联合社”。围绕贯彻落实中央要求，今年将着重抓好以下工作：一是推动赋予联合社法律地位。积极推动将联合社纳入农民专业合作社法调整范围，赋予联合社法人地位。推动修订《农民专业合作社登记管理条例》，对联合社设立、变更、注销及备案登记等事项做出具体规定。指导各地抓紧修订和完善地方性法规，使联合社的发展有法可依、有章可循。二是引导联合社规范发展。鼓励引导联合社明确产权，坚决防止财产“归大堆”，加强民主管理，充分尊重成员社的主体地位。建立健全规章制度，重点完善财务会计、盈余分配、产品质量控制等各项内部管理制度，为联合社健康发展、有效运转提供制度保障。三是制定扶持联合社发展的优惠政策。研究制定针对联合社自身特点的政策措施，在农业补贴、项目资金、财政奖补、人才培养等方面给予倾斜，落实和完善农产品加工流通相关税收优惠政策，在信用评级、信贷担保、贷款贴息等方面给予支持。

    在引导联合社发展中，要处理好市场决定资源配置和更好发挥政府引导作用的关系。充分尊重合作社的主体地位，政府要引导不干预，服务不包办，不得采取自上而下、行政命令的形式下指标、强联合。坚持联合社在功能定位上的经济性、在价值取向上的服务性、在内部管理上的民主性特征，体现合作社和广大农民成员的利益诉求。

    引导合作社开展信用合作，培育发展农村合作金融

    贷款难是制约合作社发展的一大瓶颈。近年来，一些地方为解决合作社成员融资难题，自发开展了信用合作业务，对合作社发展农业生产经营起到了重要作用。目前，北京、江苏等11省（市）在地方立法中赋予了信用合作的法律地位，辽宁、安徽等地专门下发了指导意见或管理办法，全国有2万多家合作社开展了这方面的业务，效果很好。但从全国来看，信用合作的法律地位还不明确，各方面认识也不一致，还存在一些不规范的问题，需要加以引导和规范。

    党的十八届三中全会《决定》明确“允许合作社开展信用合作”，2014年中央1号文件强调在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上培育发展农村合作金融，这为我们开展这项工作指明了方向，同时也要求我们进一步解放思想，加强指导服务。今年，我们将主要做好三方面工作：一是开展信用合作试点。研究起草信用合作试点办法，重点围绕粮食、蔬菜、水果、畜禽、花卉苗木等产业，选择一批产业基础牢、经营规模大、带动能力强、信用记录好的合作社，按照限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控的原则，稳妥开展信用合作试点。二是推动赋予法律地位。研究修订农民专业合作社法，协调完善合作社登记办法，把开展信用合作作为法律调整对象，纳入合作社营业范围。三是强化人才培养。鼓励合作社聘用金融相关专业毕业生或有银行从业经历人员，加强对合作社经营管理人员金融知识的培训，提高合作社自身业务水平。

    需要指出的是，信用合作的对象是资金，是特殊商品，流动性、趋利性和非理性较强，风险较大，必须慎之又慎，从一开始就要划好边界、立好规矩、规范运作。

    推进合作经营，鼓励农村发展合作经济

    党的十八届三中全会《决定》提出坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。相对于家庭经营而言，合作经营作为重要的组织化农业经营方式，是依据合作经济的基本原则、运用合作社的组织形式，开展生产经营活动的一种制度安排。

    这种经营方式下，农户在生产经营的全部或部分环节联合起来，以组织化实现规模化，以规模化支撑专业化和现代化，有利于有效提高自身市场谈判地位，降低生产和交易成本；有利于增强融资和抗风险能力，分享组织化程度提高和经营规模扩大带来的增值收益；有利于开展便利化、低成本的自我服务，解决小农户在生产经营中的问题。合作社还可以成为集体经济的有效实现形式，在农村社会管理中发挥独特作用。《决定》提出鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向合作社流转，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，充分体现了合作经营的重要意义，将为合作社发展注入新的强劲动力。(作者:赵铁桥 王维友 郭娜英 杨春悦)