今年中央关于水利建设的一号文件，提出了今后几年要完成的具体任务以及实现的奋斗目标，如何保持一号文件的可持续落实，更是需要强有力的措施。

多年一号文件的落实情况表明，中央一号文件贯彻执行得并不平衡，个别地方政府产生了一号文件的“审美疲劳”，执行一号文件存在不到位的问题。

这主要由于文件不如法律操作性强，刚性差,其具体可操作需要地方政府细化。因此，如果地方政府消极职守或消极抵制，文件的权利主体———农民不可能依法律程序对地方政府执行不到位的问题提出法律请求。如果文件的执行没有问责的硬性约束，加上文件规定的不具体性，一些地方就会因此出现执行不到位的情况。

其次，农业的政绩效益不明显，农业是弱势产业，它对地方经济的发展只能起基础地位的作用。因此，有些地方政府班子人员抓农业只是跟着国家政策喊，主要精力仍投在工业上。

再次，基于我国地广人多的现实，各地的自然条件和社会状况不尽相同，特别是农村，各地落实一号文件的现实基础存在较大的差异，有些地方甚至落实文件精神的客观条件不成熟，必须变通落实。因此，一些条件不允许的地方政府，只是心有余而力不足，巧妇难为无米之炊。

文件的利益主体农民为弱势，农民与国家的信息不对称，对中央文件精神的理解不透，加上文件规定的政策对于农民的适应性也是有选择的，如果，国家没有监督检查机制，地方政府再不认真落实，农民就得不到政策的红利。

因此，一号文件的贯彻落实，应有科学而严格的问责制度。

首先，要建立文件的贯彻落实检查机制。要明确中央政府对一号文件贯彻执行的要求，在中央政府要建立配套的检查机构和配备相应的人员，对地方各级政府贯彻落实文件的情况进行定期和不定期的检查，特别是要进行明察暗访，避免声势浩大的走马观花，对于文件执行不到位的地方政府要区别情况进行评估，对于有条件不执行的要严格查处，对于条件不具备的地方政府要重点支持，更要避免一号文件贯彻落实上的腐败。

其次，要完善文件执行的信息反馈网络。检查监督只是了解文件执行情况的一种手段，在现代信息社会要开辟多种渠道，广泛利用各种工具进行文件贯彻落实的情况反馈，使检查监督经常化，固定化。主要是要建立专门检查监督网络，允许农民直接在网络上反映当地政府对于中央一号文件的执行情况，一有问题，就督促各级相关政府查处；同时，通过网络，还可以进行经验交流，宣传典型，让各级政府和广大农民相互学习和交流经验，改进做法，充分取得一号文件的政策效应。

再次，完善文件执行的奖惩机制。要严格一号文件执行的政绩考核制度，要让严格执行文件的地方政府在政绩上不吃亏，在提拔时有机会。要把文件执行与地方政府的政绩有机和科学地结合起来，奖罚分明，科学合理。

最后，要建立一号文件的社会监督体系。要充分发挥各级党委对政府执行中央文件的领导作用，充分发挥各级人大对于文件执行的监督和检查作用。同时，要发挥人民政协的议政功能，让他们参与文件执行情况的评议和监督；要充分发挥新闻媒体报喜也报忧的作用，对一号文件的执行情况进行跟踪报道，自始至终监督文件执行情况；此外，要充分发挥农民群众的监督积极性，发挥他们权利主体与监督主体的重要作用。（作者系湖南省社科院农村发展研究所副研究员）(陆福兴)