两省争权力版图“过海难”长期无解

琼州海峡：5家厅处级单位管不住46条船

　　小小几家轮渡企业的争斗几度惊动交通部。因利益分配问题，琼州海峡两岸的轮渡企业连年恶斗，近年来更是出现了残酷的“自杀式”运营竞争，导致进出海南省的生命要道拥堵，旅客经常被滞留海上几个小时，多次引发旅客、司机与船员之间的冲突。随着海南岛瓜果蔬菜运输旺季到来，事态仍然没有平息且呈持续恶化、升级趋势。

　　《经济参考报》记者日前走访当地发现，原为协调、处理纠纷而设立的海南、广东两省“海峡办”，在实际工作中却逐渐成为各自省份的利益代言人，互不买账，甚至“拔刀相向”。在相关政府部门争夺“权力版图”的情势下，琼州海峡“过海难”问题屡经调停却无法解决。

“自杀式”运营月均狂掷千万油费

　　作为进出海南岛的生命通道，琼州海峡的轮渡服务长年遭顾客诟病，过海旅客纷纷投诉“不知何时能上船，不知何时能靠岸，不知何时能下船”，“三不”已成琼州海峡一大怪现象，正常一个半小时的航程现在动辄要三四个小时。

　　“遇到不用等待的情况极少，少则一两个小时，长则三四个小时。”在琼州海峡从广东开往海南方向的轮渡上，货车司机李军说，他长年在昆明与海口之间运输蔬菜，每月要跑三四趟，琼州海峡的“堵”已经成为家常便饭，节假日更严重。

　　“像今天的这班轮渡是上午9：30发的班，我真担心能否在12点顺利下船。”李军说，这车白菜是头天上午从昆明发出，必须在中午12点前达到海口，否则就不新鲜了，但轮渡的长期“不准时”让他提心吊胆，“如果这种情况还不改善，我以后都不敢往海口运菜了”。

　　据《经济参考报》记者调查，琼州海峡有6家轮渡企业共46艘客滚船，运力充足，但至今未能实现定点发班。更奇怪的是，从2013年8月下旬至11月中旬，两岸的航运企业互不理睬，只管运输自己港口的货物及人流，到达彼岸卸载后空船便归。广东省海峡办的数据显示，仅9月和10月两个月，广东船舶放空1157班次，海南船舶放空1002班次，月均1000多万元的油费被冲进大海。

　　资料显示，琼州海峡年吞吐客流超1000万人次，车辆超过150万台，经济规模达23亿元，被誉为“黄金海道”，但由于采取“自杀式”运营方式，两岸航企收入均直线下降。

　　“企业暗斗，顾客受伤。”“紫荆11号”船长廖联彪说，在两岸企业恶斗期间，旅客经常被滞留在大海上，望岸兴叹，一些赶飞机的旅客常常因此误了点，“最严重的一次，恼火的旅客差点冲进了驾驶室”。

　　许多船长还反映，因滞留大海时间过长，导致船员的休息完全无法保障，疲劳驾驶带来严重的安全隐患。

　　2013年十一黄金周，两岸航运企业矛盾爆发，互相“制裁”和“反制”，“自杀式”运营让两岸港口拥堵不堪，海口秀英港的车屡屡堵住了海口市的主干道，旅客及市民意见都很大。海南方面称，10月5日广东双泰2号轮到达海口秀英港后，接到广东航调指令不能装载，将已经上船的17辆车及部分旅客驱逐下船，造成现场极为混乱。广东方面称，海南方面屡安排广东船舶在锚地长时间等待，当日双泰2号轮装载338位旅客和49辆车从北岸出发，但海南方面一直未安排该轮进港卸载，造成旅客在海上滞留长达3个小时；10月6日上午，被滞留的“双泰11”轮还有1位病人急需救治。

　　今年春节过后，“自杀式”运营再度上演。据了解，仅今年2月7日至24日，海南船舶放空690次，广东船舶放空805次，无效航次共1495次，造成1400多吨燃油浪费。目前这种浪费仍在持续加大。

　　与此同时，因船舶滞留大海多次引发旅客司机与船员之间的严重冲突，2月5日，“双泰12”轮因滞留大海引发旅客司机与船员严重冲突，部分旅客司机冲进驾驶台，辱骂乃至想殴打船长，甚至扬言烧船。

二十余年扯皮蛋糕始终分不好

　　粤琼两省共6家轮渡企业，其中海南3家企业共19艘船、广东3家企业共27艘船，如何分配琼州海峡这块蛋糕成了争议的焦点。海南方面认为应该平均分配，广东方面认为应该按实力大小分配，由此产生多年积怨。

　　“因为对利益分配方式的意见不统一，两岸企业间展开了长达20多年的明争暗斗。”广东徐闻港航控股副总经理陈达春说，自1988年海南立省以来，粤琼两省一直按计划平分琼州海峡这块蛋糕，游戏规则起先是“经济对等”模式，即广东拉了1000万元的货，海南也要拉1000万元的货，如果广东拉多了，就要停下来等海南拉。

　　鉴于“经济对等”模式产生的各种弊端，2002年，交通部发出交水发(2002)420号文，废止“经济对等”，要求“客滚船按照船舶到港先后顺序轮班运营”。

　　但是，这一打破“计划经济思维”的文件在执行过程中命运多舛。文件甫一执行，两岸轮渡企业就因利益不均矛盾凸显出现“空放”。

　　2005年，420号文被搁置，两岸实行“班次对等”的“1：1规则”，即广东企业发一班，海南企业就发一班，结果出现了“一方高兴就发班，不高兴就不发班”的怪现象。所谓的“1：1规则”，实际成了变相的“经济对等”。

　　陈达春认为，无论是“经济对等”模式还是“1：1”规则，均是计划经济的产物，不利于生产力的发展和服务质量的提高，船况差、管理差、船舶队伍素质差的弊病长年存在。

　　2012年，广东轮渡企业宣布取消“经济对等”，琼州海峡硝烟再起。交通部将琼州海峡轮渡运输列为32个重点整治项目，并委托珠江航务管理局牵头，由两省交通厅、海峡轮渡运输管理办公室(简称“海峡办”)协调具体企业，制定规则。

　　作为整治结果，交通部发文要求自2013年9月1日起实施新游戏规则———“大轮班”模式。在业内人士看来，该模式是一个带有“计划尾巴”的市场经济方案，即打破按计划平分的格局，根据现有运力，按市场规律公平竞争，实现“轮班运营、定点发班”。其方法是按海南19艘、广东27艘的比例“轮班运营，定点发班”。为照顾海南轮渡企业利益，给予其3个“虚拟船舶”排班指标。

　　该模式经过一年多的酝酿和讨论，得到了两岸6家企业中的5家大力赞成，包括海南的两家小企业，但最大的企业海南海峡股份强烈反对，再加上两岸互信机制的丧失，最终再次畸变成互相放空。

　　“游戏规则对海南不公平，两岸运力不对等，海南处于弱势地位，只能被迫执行大轮班。”海峡股份副总经理朱润资说，大轮班制度将使海峡股份收入下降3成，年损失或达1.5亿元。他同时认为，因海口港的泊位不够，且航道受限，实行大轮班时机还不成熟。

　　“大轮班不适合海南。”海峡股份的母公司、海南港航控股有限公司党委办的一位负责人认为，广东船多且载重量大，趁兵强马壮之时推行“大轮班”模式，是“欺负海南”。

　　海南海峡办相关负责人称：“在新模式运行过程中，广东方企业没有按照方案落实海南方企业增加3个虚拟航班的要求，造成两省航运企业矛盾不断。且两省企业在经营行为上都存在违规行为，为了利益都采取不正当的经营手法。”

　　“泊位、码头、航道、插班指标等问题，都是技术和细节问题，都有解决方法，不能以此否定大轮班模式。”广东海峡办副主任林成称，“海南企业无视两省方案规定，不惜血本指挥船舶随意放空，意图十分明显，即不惜一切代价扰乱市场秩序，力图推翻轮班运营方案，逼广东重新恢复经济对等的落后经营模式。”

　　2013年11月21日，鉴于琼州海峡轮渡市场的无序状态，交通部再次介入，强调“大轮班”的原则不变，对方案进行完善，要求广东适当让利，海南改变消极态度。11月25日，琼州海峡各企业按照“大轮班”模式恢复正常运营。

　　但表面的“和谐”难以长久，隐藏在双方之间的矛盾一触即发。果然好景不长，今年春节假期还未结束，“战火”重燃，新一轮“放空”重新开始。

协调方案屡屡“流产”双方海峡办互不买账

　　早在2002年，交通部就下文废止“经济对等”模式，要求实行“大轮班”模式，但方案不幸“流产”。2013年以来，交通部多次发文，要求各港航企业“不得采取对抗方式激化矛盾，影响琼州海峡正常运输”，并再次发文实施大轮班制度，却再次面临“流产”境地。

　　“相关职能部门监管无力，造成个别企业有规则不执行，也没有任何惩罚，行政命令沦为一纸空文。”广东客滚运输联营公司总经理陈凯直言。

　　“双方协调机制失灵，海峡办失去应有作用。”一位业内人士认为，1993年，两省交通厅各自成立琼州海峡轮渡运输管理办公室，简称“海峡办”，职责主要是“负责协调、处理纠纷，并根据省交通厅主管部门的委托，依法查处违规行为”，但因双方海峡办级别对等，都是正处级单位，在实际工作中又逐渐成为各自省份的利益代言人，互不买账，甚至“拔刀相向”，已与成立初衷相去甚远。

　　“最尴尬的是珠航局的角色。”该业内人士认为，交通部委托下属单位珠江航务管理局牵头组织两省交通厅共同成立监督协调小组，对运行中出现的重大问题进行协调和实施监督检查。但其“委托管理”的角色受到质疑，因其与两省交通厅都是平级单位，很难进行真正的监督和惩罚。

　　珠航局运管处处长王平安说，琼州海峡航运的责任主体为两省交通厅，珠航局的主要角色还是协调，无监督执法的权利。“如果两省再不执行‘大轮班’方案，将后患无穷，不仅行政命令无人听从，双方也将两败俱伤，现有的市场份额也将被粤海铁抢走”。

利益之鳄潜藏峡底权力版图亟待打破

　　“一旦涉及到企业利益之争，政府如强行进行干预，问题将永远得不到解决。”专家认为，政府的主要职责是保证琼州海峡的航道畅通和安全，督促企业提高服务质量，确保群众的出行利益不受侵害，在必要的宏观调控下，企业间的利益分配问题应该交给市场去解决。

　　“现在的琼州海峡看上去风平浪静，但水底的那条‘鳄鱼’仍在兴风作浪。”历经数月残酷的“自杀式”运营竞争，琼州海峡一航企负责人疲惫地说。

　　目前，琼州海峡各家航运企业均认为，政府的适当调控还是很有必要的，但调控到何种程度各方意见不一。

　　海南海峡办主任周明认为：“在琼州海峡轮渡市场未全面放开的情况下，政府必须对蛋糕的分配予以干预，否则两边的差距就太大，就像一栋楼里同时住着乞丐和富翁，就会产生不公平的问题。”

　　“政府不管，市场更乱。”广东双泰运输集团有限公司总经理周立天认为，政府的管理很有必要，但其主要职责是管好市场秩序，而不是利益分配。

　　朱润资认为，大轮班模式从理论上可行，但如果在两岸运力不对等的情况下进行市场竞争，对海南就是不公平。“实力一致才能真正平等。”

　　“广东的生产力一直领先海南，却长期与海南平分市场，是真正的不公平。”陈凯认为，“一边要求按照市场规律公平竞争，一边又要求照顾某一方的利益，这样的行政命令没有意义。”

　　“就算是国与国之间也有强弱之分，怎么可能经济对等？”王平安说，“个别企业的理由貌似合理，实则是人为地把市场予以分割，两岸企业互相打空的行为实际上就是变相的经济对等。‘大轮班’模式既符合市场经济发展的规律，也符合行业发展的要求，海南方面应转变思想观念，不能因一家企业的眼前利益而损害海南岛的长远利益。”

　　“利益分配问题本来是企业自己的市场行为，但企业靠自己又解决不了，群众利益受损，政府只好介入。”王平安说，双方企业恶性竞争，不仅扰乱市场秩序，也造成了极大的资源浪费，对此政府部门无法坐视不管。

　　针对琼州海峡当前的乱象，业内人士认为，问题屡经调停无法解决的关键在于相关政府职能部门角色错位、监管不力，欲彻底根治顽疾，急需转变观念。

　　“造成琼州海峡乱象的根源在于政企不分的垄断。”一名业内人士认为，治理琼州海峡，政府应下决心用猛药。比如，切断海峡办与轮渡企业的利益关系；切断码头与轮渡企业之间的关系，像机场与航空公司一样，分灶吃饭。“不是政府管不好，而是没有下决心真正解决问题”。

　　“政府管好自己该管的，市场的东西应让市场去管。政府职能部门其实只需要管好三件事：一是安全，船舶配备、运营要符合安全需要；二是价格，防止垄断价格；三是秩序，企业为利益之争损害群众利益的行为必须予以惩处。”一位业内人士称。

　　专家认为，一方面，政府职能部门的角色是“交警”，而不是“父亲”。琼州海峡两岸的轮渡企业有国企，也有集体企业，其间涉及到各种复杂的利益纠葛。“交通部和两省职能部门都将企业当作是自己的儿子，儿子吵架了，做爹的谁也不想得罪，结果是出了问题谁也管不住。治理琼州海峡，政府的角色是制定交规，当好‘交警’，有错必罚，谁不遵守规则就出局。”

　　另一方面，交通部应成立一个统一的监管机构，严肃惩罚机制，防止政令失效。“双方协调机制失灵，‘海峡办’失去应有作用。”一位业内人士认为，两省海峡办在实际工作中互不买账，扯皮不断，已与成立初衷相去甚远。其次，珠江航务管理局“委托管理”的角色也无法实现有效监管，不妨学习长江航务管理局的管理模式。

　　“任何问题都必须首先保证民生。”交通部水运局局长助理黄南表示，“琼州海峡问题是一个长期的老问题，但已经到了必须彻底解决的时候。”