3月上旬，南风送暖，春意渐浓，田野泛绿，万物复苏。迎着和煦的春风，记者从黄河岸边到黄海之滨，从微山湖畔到鲁北平原，入农家，踏田野，欣喜地感到：一股强劲的“地权”春风，正吹进山东农民的心中；祖祖辈辈依靠土地生活的农民，正在拿到像“命根子”一样的“地权”证书。

　　省委副书记王军民说：“劲吹齐鲁乡村的‘地权’春风，源于山东省委、省政府正在积极稳步推进的农村土地承包经营权确权登记颁证试点。2013年初，为了贯彻落实中央深化农村改革的部署，根据山东农业农村实际，经过深入调研，省委、省政府决定，在总结土地颁证试点经验基础上，完善政策措施，统筹部门力量，逐级扩大试点，积极稳步推进，用三年时间基本完成承包土地颁证。”

　　如今，山东所有涉农县（市、区）、78.5%的乡镇、32.1%的村庄，已经开展了土地颁证试点；已有9884个村庄完成了土地颁证，约占全省行政村的12.5%。

　　几年前山东就选择不同类型村庄，开展了土地颁证试点；党委政府要承担土地颁证领导责任，总结试点经验、积极稳步推进，统筹部门力量、财政负担经费，用三年时间基本完成土地颁证

　　滕州市洪绪镇党委书记闵祥寨介绍：“洪绪镇是枣庄市土地颁证试点镇，为了搞好试点，成立了由镇长任组长，由农业、经管、国土等单位参加的领导小组；颁证经费市级以上负担75%，镇负责25%。目前，全镇34个村已经全部完成了颁证。”

　　副省长赵润田认为：“开展土地颁证是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措，是稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大举措，是保障农民利益和农村稳定的基础性工作。农民有了土地权证就有了享有土地承包经营权的法律凭证，就能实现土地权益的合法化、有形化、实物化和财产化。”

　　其实，山东对土地承包复杂性的认识颇为清醒。山东有近7万个行政村，乡村总户数2160多万，土地承包面积9200多万亩，颁证任务很繁重；从第一轮承包、二轮延包到现在已有30多年，由于当时土地丈量比较粗糙，加上一些地方和村庄时常进行土地调整，承包地面积不实、四至不清、证地不符等问题普遍存在；在农村信访案件中，约70%涉及土地问题，土地问题中约85%涉及土地承包纠纷。近年来，农村人口转移加快，涉及土地承包的新情况不断出现；有的地方党政领导对土地颁证的认识模糊，影响了颁证开展。

　　省委副秘书长、农工办主任王泽厚介绍：“基于对土地颁证重要性和艰巨性的深刻认识，山东在推进土地颁证上很审慎，几年前就选择不同类型市县和村庄，开展了土地颁证试点探索。”2008年，为了落实十七届三中全会精神，省里组织对土地颁证进行了调研。2009年初，全省农村工作会议对土地颁证进行了部署，根据农业部和省委、省政府要求，在滕州市姜屯镇胡村进行了试点。2010年，省委1号文件提出，稳步开展土地颁证试点。

　　省农业厅巡视员、省土地颁证领导小组办公室主任林建华说：“2011年，农业部等六部委发出《试点工作意见》之后，省农业厅等部门制定了《试点工作方案》，将土地颁证试点扩大到2个县10个乡镇；到2012年，全省试点扩大到了6个县25乡镇。”

　　2013年初，山东省出台了《开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，提出扩大试点，稳步推进，用三年时间基本完成土地颁证；成立了土地颁证领导小组、专家指导组和工作督导组，特别强调各级党委、政府要担负起领导责任。根据省委、省政府土地颁证《工作意见》，省农业厅等部门制定了土地颁证《工作方案》和《工作规程》；明确土地颁证工作经费由各级财政纳入预算，根据工作进展实行以奖代补。

　　2013年3月，全省土地颁证座谈会在沂南县召开，要求每个市都要选择1个县开展试点，标志着山东土地颁证进入了“以县为范围推进试点阶段”。8月，全省土地颁证电视电话会议召开，会议直接开到乡镇；明确“村‘两委’是实施主体，乡镇是责任主体，县级党政负总责”；所有涉农县（市、区）都要开展土地颁证试点，标志着山东进入了“以市为范围推进试点阶段”。

　　2014年初，省委1号文件确定，所有涉农县（市、区）都要开展土地颁证试点，力争年内50%村庄完成土地颁证，标志着山东进入了全省推进试点阶段。

　　林建华介绍，为了确保质量、稳步推进，省里分东南西三片举办了土地颁证培训班；同时，要求市县乡对政府分管领导、农业经管干部、专业技术人员和村“两委”成员，以农业法律法规政策、土地调查测绘知识、实际操作方法等为重点内容，开展业务培训。目前，全省已举办培训班1122期，培训16.6万人次。

　　梳理试点中遇到的34个疑难问题，逐条寻找法律政策依据，编印了《问题解答》；坚持以承包合同或原经营权证书为基础，坚持“三不变一严禁”和五个基本原则，实现“四相符”和“四到户”

　　沂南县委书记刘淑秀说：“2012年5月，沂南开始推进土地颁证试点，遇到了许多问题，汇总后报给了省里。在第二轮试点中，根据省里编印的《土地颁证资料汇编》和《问题解答》，结合沂南实际，制定了操作指南，许多问题有了解决依据，试点就顺畅了。”

　　省农业厅厅长王金宝介绍：“根据各地土地颁证试点中遇到的问题，农业厅将土地承包法、物权法、土地管理法、村民委员会组织法等法律法规，以及2008年以来中央和省里文件涉及土地颁证的政策规定，进行了整理汇总，编印了《土地颁证资料汇编》；同时，梳理汇集了试点中遇到的34个疑难问题，逐条寻找法律政策依据，编印了《土地颁证问题解答》。将《资料汇编》和《问题解答》发放到市县乡村，作为推进土地颁证试点的依据和指导。”

　　土地颁证是对农民承包土地的占有权、使用权、经营权等进行确权登记颁证，不是调整家庭承包土地面积，更不是调整农民之间的利益关系。王金宝说：“现有土地承包关系是二轮延包后形成的，虽然有些问题，但农民认可，法律确认。如果期望通过土地颁证解决农户地多地少、地远地近、地好地孬等问题，就偏离了土地颁证原则。”

　　基于这一认识，山东土地颁证试点要求，坚持以承包合同或原经营权证书为基础，坚持“三不变一严禁”，即原有承包关系不变、承包地块不变、承包合同起止年限不变，严禁调整和收回农户承包地；通过土地颁证，实现承包面积、承包合同、登记簿、证书“四相符”；实现承包地分配、边界测绘登记、合同签订、证书发放“四到户”。

　　王金宝说：“推进土地颁证，必须坚持五个基本原则。一是依法办事，规范有序；二是尊重历史，正视现实；三是公开公平公正，民主协商；四是先行试点，逐步推开；五是积极稳妥，不留后患。”

　　昌乐县委书记张新强说：“‘依法办事、规范有序’就是每一个土地颁证措施，都要有法律政策依据，都要经得住法规政策和历史检验。对于有争议、有纠纷的，要先依法解决，再进行确权；对于法律政策依据不充分的，原则上由‘村民议决’。”

　　沂南县辛集镇从2012年6月开始颁证试点，是2013年3月全省土地颁证座谈会考察点。镇党委书记于长水说：“‘尊重历史’就是以二轮延包为基础，发挥老干部、老党员、老会计和老村民的作用，确定原始土地承包记录。‘正视现实’，一是以测量土地面积为准；二是对以前群众已经认可的事实，如果没有疑问，就要采取实事求是的态度。”

　　潍坊市农业局局长王汉成说：“坚持公开公平公正，公开是核心，让群众参与和明白；‘民主协商’就是对于疑难问题，依据法律政策难以解决的，可以依靠村民智慧，采用‘村民议决’解决。”

　　枣庄市是国家农村改革试验区，已有近50%村庄完成了土地颁证。市委副书记梁宪廷体会颇深：“‘积极稳妥、不留后患’就是对分歧较大，一时达不成共识，可能影响稳定的，可以搁置争议，放到后期处理，或等待以后政策明朗了再处理。”

　　无论家庭成员发生什么变化，都不影响家庭承包经营权；承包地发生变化和农民返乡主张权利的，按《问题解答》处理；对特殊情况，要尊重农民意愿和智慧，通过“村民议决”解决

　　金乡县卜集镇吕庙村党支部书记侯相国说：“二轮延包后，我们村承包地基本上是三五年调整一次，加上农转非的、考学的、当兵的、打工的，土地承包情况很复杂。这次颁证，如果没有工作组指导，还真办不好。”

　　在山东，由于一些地方和村庄对土地承包法律政策认识存在偏差，出现了“增人增地、减人减地，三年一小调、五年一大调”现象，致使人地关系很复杂，给土地颁证带来了许多问题。

　　省委农工办副主任刘同理说：“以家庭为单位承包集体土地制度是土地颁证的根基，无论家庭成员增加还是减少，无论婚丧嫁娶还是生老病死，都不影响这个家庭对承包土地的经营权。但是，有些干部和农民对家庭承包的法律定位认识模糊，认为土地承包是人人有份，增人减人都要调整承包地，这是违背法律政策的。”

　　山东在试点中发现，有四类现象比较普遍。其一，承包地面积扩大。有的开荒扩大了耕种面积，有的侵占了田埂、沟渠、道路等；有的荒地，经过土地整理，变成了耕地。其二，外出农民返乡要求承包权利。二轮承包时农民负担较重，有的农民放弃了承包地，现在种地政策好了，又要求土地承包权利。其三，回原籍落户的农村毕业生要求土地承包权利。其四，有的村庄租赁家庭承包地，建设了公益事业。

　　林建华说，土地承包中出现的问题，多数可以在法律政策上找到解决办法。如果找不到充分的法律政策依据，应当依法务实，尊重农民的意愿和智慧，按照《村民组织法》，采取“一村一策、村民议决”解决。“但是，‘村民议决’是一个没有办法的办法，要防止打着‘村民议决’和群众满意旗号，干一些违背法律政策的事情，这会为以后埋下隐患。”

　　对于二轮延包后发生变化的承包地，《问题解答》对三类新增土地提出了处理意见。第一类是对于农户侵占的田间道路、沟渠等增加的土地，不能确定为承包面积。第二类是对开荒新增地块，一般不确定为家庭承包面积，但是可作为个人承包地处理；已经依法纳入家庭承包的，可以进行确权；如果有争议，解决争议后再确权。第三类是对于二轮延包合同以外的新增地块，一般不能确定为承包面积，特别是村干部在二轮延包时留给自己的未签订承包合同的地块。

　　对于外出农民返乡主张土地权利的，《问题解答》针对五种情况提出了处理意见。一是对农户整户已经迁入设区的市转为非农业户口的，不能再获得承包地；二是整户农民外出务工回乡的，如果参加了二轮延包，应发还承包地；三是没有参加二轮延包，户口仍在农村，返乡要求承包土地的，原则上同意参加土地承包，可通过村民协商，通过机动地、土地流转等办法解决；四是村组织已将外出农户的承包地发包给别的农户耕种，应为拥有承包权的农户确权；五是回原籍落户的农村毕业生，属于原村集体经济组织成员的，享有土地承包权。

　　临沂市农委主任鞠艳峰认为：“对于外出务工人员和回原籍落户的大学毕业生要求土地承包权利，但是村里无地，以及村里已建公益设施的承包地等情况，都可采取‘村民议决’办法解决。”

　　对于被征用地块，沂水县委副书记王永浩说：“对村集体在农户承包地上建设了公益事业，并与农户签订了长期征用合同，农户承包地实际上已不存在。对这些情况，可采取‘村民议决’办法。有的村是在协商基础上给予一次性补偿，有的村是对原承包地合同的面积进行确认颁证。”

　　在沂南县蒲汪镇长岭官庄村，从二轮延包到2006年进行了几次土地调整，这次颁证遇到了麻烦。村里三次召开村民大会，宣传土地颁证法律政策，表决确定“以2006年分地状态为基础进行确权颁证”。

　　坚持“五个阶段、十六个步骤”操作流程，普遍推开“图解+实测”方法和三条技术路线；对在图解调绘基础上确定的土地位置和面积，农民有异议的，再进行实地测量

　　昌邑市饮马镇小营村党支部书记隋洪财说：“小营村有135户，耕地703亩，在土地颁证试点中，村里组织了4个工作组。先是宣传发动，随后挨户调查摸底，核对确认，进行公示；测绘公司画出了地块图，再公示。”

　　林建华说：“从试点来看，土地颁证必须按照《工作规程》，坚持‘五个阶段、十六个步骤’操作流程，坚持‘不减少程序、不降低标准’。”

　　山东“五个阶段、十六个步骤”操作流程，内容很丰富，程序很严格。第一，组织发动阶段，包含了成立工作机构和制定实施方案、业务培训、宣传发动、组织村民填写申请书“四个步骤”。第二，调查摸底阶段，包含了“两个步骤”：一是准备前期资料、入户摸底调查；二是进行“一榜公示”。第三，测绘成图阶段，包含了“三个步骤”：一是根据国土“二调”结果或测量定界，形成地籍草图；二是落实承包地的图上位置和面积，进行“二榜公示”；三是勘测承包地面积，形成正式地籍图，进行“三榜公示”确认。第四，登记颁证阶段，包含了建立承包地登记簿、与农户签订承包合同、填写发放证书、建立土地承包管理信息系统“四个步骤”。第五，总结验收阶段，包含了资料归档、组织验收、工作总结“三个步骤”。

　　聊城市委书记林峰海说：“从聊城试点来看，坚持‘三榜公示’是所有步骤的核心，是确保农民参与和结果公正的关键，是农民认可的保证。一榜公示农户承包地原始信息调查结果；二榜公示‘图解+实测’形成的地籍草图；三榜公示承包地面积、四至、空间位置地籍图。”

　　省国土厅调研员、省土地颁证专家组副组长陈春德说：“土地测绘直接关系承包地面积，农民很关注。按照农业部技术规程，从山东实际出发，普遍推开的是‘图解+实测’方法；对在图解调绘基础上确定的土地位置和面积，农民有异议的，再进行实地测量。”

　　“图解+实测”在图解调绘上主要有三种形式。第一，采用满足精度的“国土二调影像图”或者土地确权调查影像图，作为工作底图，进行承包地定位调绘；对不能满足精度的影像图，由专业公司进行技术处理，达到1∶2000或1∶1000要求。第二，利用在智慧城市建设中拍摄的1∶1000或1∶500地面分辨率2米左右的影像图，进行承包地定位调绘。第三，采用飞机航拍，形成影像底图，进行承包地定位调绘。

　　“山东在推开‘图解+实测’方法的同时，坚持了三条技术路线。”陈春德说，一是招选专业测绘公司。向社会公开了省内外具有资质的专业测绘公司名单，由各市县根据本地实际，招标选定专业测绘公司。二是组织基层人员参与测绘。专业公司与基层单位相结合，利用测绘公司的技术力量培训基层人员，让基层人员参与土地测绘。三是采取“三次成图”步骤，形成土地位置草图、地籍草图、最终地籍图。

　　枣庄市农经办副主任马文胜介绍：“枣庄在推进颁证过程中，投入110多万元，开发了市县乡联网兼容的土地登记管理软件，建立了承包土地信息管理平台。”